当然，我国行政主体理论自引入之初便遭到质疑，被认为存在过分实用主义倾向，被称为诉讼主体模式，并由此导致了概念的不确定性，时代性和回应性不足，被告确认上的负面性凸显等问题。

[25]政治协商会议是人民民主统一战线的最好的组织形式，其组成方案得到统一战线各方面的赞成。[vi] 《政协组织法》第7条第3项、《政府组织法》第3条和《共同纲领》第13条都规定,在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。

政协全体会议的召开和《共同纲领》等不成文宪法的通过就因循了国家建构的一般模式。[3] 《共同纲领》为中华人民共和国的诞生提供了正当性，故而被称为临时宪法或起到临时宪法的作用。作者简介：朱世海，法学博士，澳门科技大学法学院副教授。文章来源：《甘肃社会科学》2022年第3期。宪法草案保留了《共同纲领》中关于我国国家性质、人民民主制度、人民权利、民族政策各方面的各种基本原则，而作了充分详细的规定。

宪法草案的主要努力，首先用在这个目的上。组织最高人民法院及最高人民检察署，以为国家的最高审判机关及检察机关。中央选举委员会第5次会议在1954年9月3日召开，通过了中央选举委员会公告，还按选举单位公布了代表名单。

[40]309由毛泽东领导宪法草案初稿起草小组在1953年3月初修改审定的《宪法草案初稿说明》中提出，宪法的基本任务，就是要从国家的制度、国家的权力和人民的权利等方面作出正确的适合历史需要的规定，使国家在过渡时期的总任务的完成获有法律上的保证。会议还选出中华人民共和国中央人民政府委员会和中国人民政治协商会议第一届全国委员会。[vi] 《政协组织法》第7条第3项、《政府组织法》第3条和《共同纲领》第13条都规定,在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。[x] 《政府组织法》第1条规定，中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的，团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政的国家。

从有关史实来看，《共同纲领》并非是权宜之计的文件，当时中共中央主要领导人就是把它作为新民主主义时期的宪法。[17] 由制宪权出发，形成制宪权→宪法→宪制权的权力关系模式。

《共同纲领》必须充分地付之实行，这是我们国家现时的根本大法。9月召开的新政协筹备会第二次全体会议审议并基本通过新政协各项文件草案,并决定将新政治协商会议改名为中国人民政治协商会议。[19]117这种观点是需要商榷的，如果按此学者的逻辑，1954年全国人大在通过宪法之前，应先通过《国务院组织法》等关于国家宪制机关的组织法。总之，如果仅认识到政协全体会议执行作为宪制机关的全国人大职权是远远不够的，《共同纲领》等文件中的全国人大并非是制宪机关，它如果只是宪制机关，就不能行使制宪权。

[28]主流观点认为，新中国立宪的时刻是1954年全国人大一届一次会议通过宪法。五、选举中国人民政协全国委员会。[41]该宪法第4条规定:中华人民共和国依靠国家机关和社会力量,通过社会主义工业化和社会主义改造,保证逐步消灭剥削制度,建立社会主义社会。不过，在前一种情况下，国家（政权）因宪法而诞生更具有实质意义，而在后一种情况下，国家（政权）因宪法而诞生更具有形式意义。

根据《共同纲领》第13条的规定，《政府组织法》应由执行全国人大职权的政协全体会议制定，实际上《政府组织法》是早于《共同纲领》两天产生。会议组织者把审议《共同纲领》草案安排在最后，若结合历史和有关文件来分析也是正常。

此外，政协全体会议无论是作为统一战线组织，还是制宪会议，其召开都不需要依据《政协组织法》。这种纲领性的规定对以后各部宪法产生了深远影响，以后各部宪法中仍然保留了许多政策性条款。

因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。[16]105-106这难免有自相矛盾之处，既然《共同纲领》等三份文件是新中国的不成文宪法，就表明政协全体会议在1949年就已经完成制宪，1954年全国人大通过宪法就只能是修宪,不是制宪。[iii] 《共同纲领》第12条规定，国家最高政权机关为全国人民代表大会。例如，有关网站上关于政协全体会议的介绍指出，这次会议代行了中国的立法机构──全国人民代表大会的职权。宪法草案的主要努力，首先用在这个目的上。《共同纲领》和《政协组织法》具有双重性质，由此可推断出政协全体会议具有双重性质——统一战线组织和制宪会议。

《宪法草案初稿说明》提出，宪法草案在起草的时候充分利用了《共同纲领》，所以草案的序言说，宪法是以《共同纲领》为基础，而在内容上有所发展。翟志勇教授指出政协全体会议具有统一战线组织和全国人大代行机关的双重性质。

施密特认为，当今民主宪法实践已经形成了一些特定的方法——不管是选举制宪议会的方法，还是举行公民投票的方法。刘少奇说这是目前时期全国人民的大宪章。

他说：我们认为‘中国人民政治协商会议组织法应当改为‘中国人民政治协商会议章程，因为中国人民政治协商会议是以各民主党派、各人民团体为基础所组建的人民民主统一战线的组织，它的规章名为‘章程是比较合适的，这可以同国家机关的组织法和条例有所区别，可以避免同国家权力机关所通过的具有强制性的法律效力的‘法和‘条例相混淆。也正如党派和人民团体的组织章程一样，其中基本包括总纲和组织条文两部分，而它的名称则称为‘党章或‘会章或‘章程，如同中国共产党的党章就是一个显著的例子。

此外，全国人大作为实际运行的国家机构，也是先于1954年宪法的诞生。[26]247考虑到新政协与旧政协在缘起、性质和任务方面的区别，它已经具有全国人民代表会议的性质，且作为将长期存在的、固定的统一战线组织，中共经与各民主党派负责人协商，将新政协正式定名为中国人民政治协商会议。制宪权是自然法中存在的一种‘始原的创造性权力，在国家和宪法存在以前，……制宪权是不以国家权力或任何意义上的实定法的存在为其条件的。[xi] 《政府组织法》第2条规定，中华人民共和国政府是基于民主集中原则的人民代表大会制的政府。

乙、选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。当然，有学者不认同政协全体会议是制宪会议，主要因为政协全体会议作为制宪会议的正当性欠缺，当时大陆上的军事行动还没有结束，还不具备普选条件，因此，不是由普选产生的政协全体会议通过的《共同纲领》就不具备一部宪法所应具备的程序正当性。

[24]此决议没有提召开人民代表大会。[viii]第53条保护少数民族发展其语言文字、保持或改革其风俗习惯和宗教信仰的自由。

因为，主权者的行为，除了自己的意志外，是不可能被其他任何人类意志所控制的。[25]政治协商会议是人民民主统一战线的最好的组织形式，其组成方案得到统一战线各方面的赞成。

[10]由此可见，当时最高领导人认为新民主主义社会是相当长时间的，《共同纲领》就是此期间的根本法。《政府组织法》也是新中国建国初宪法的组成部分。[23]207章伯钧、蔡廷锴在讨论文件时提出：新政协即等于临时人民代表大会，即可产生临时中央政府。综上所述，全国人大并非是1954年宪法创设。

蔡定剑教授也认为,《共同纲领》和《政府组织法》共同构成了组织建立新中国的临时宪法。宪法标志着国家的成立，意味着一个全新的开始。

因此，不论从内容上判断，还是从法律效力上判断，《共同纲领》都具有国家宪法的特征。[42]其实，1954年宪法除了把过渡时期总路线宪法化，还对国家机构作出重大调整，例如《共同纲领》中的以中央人民政府委员会为核心的政体被以全国人民代表大会为核心的政体所取代。

组织人民革命军事委员会，以为国家军事的最高统辖机关。[ii]政协全体会议具有代表全国人民的性质，因此，完全可以把自己建构为制宪权的主体，实践中也是这么做的。